L’ondata migratoria che ha investito Ceuta, enclave spagnola situata sulla costa nordafricana, ha innescato reazioni fortemente allarmistiche in diverse capitali europee, fino ad arrivare alla formulazione di ipotesi sulla sospensione o sulla limitazione temporanea degli accordi di Schengen sulla libera circolazione delle persone.
Un allarme che, prima ancora di essere valutato sul piano politico, dovrebbe essere sottoposto a una verifica elementare sul piano giuridico. E proprio qui emerge il problema: la crisi di Ceuta viene utilizzata nel dibattito pubblico come se il semplice raggiungimento dell’enclave consentisse ai migranti di circolare liberamente e senza vincoli nel resto dell’Unione europea. È un presupposto privo di fondamento.
La condizione dell’enclave nell’ordinamento europeo presenta infatti caratteristiche peculiari. Sotto il profilo della sovranità, Ceuta costituisce territorio dello Stato spagnolo e, per quanto riguarda l’applicazione del diritto europeo, rientra formalmente nel regime Schengen. Il confine terrestre con il Regno del Marocco è però una frontiera esterna dello spazio Schengen, sottoposta a un regime particolare. Come ha chiarito la Commissione europea nel 2022, rispondendo a un’interrogazione del Parlamento europeo, l’acquis di Schengen si applica a Ceuta e Melilla, ma con specifiche disposizioni: chi si sposta dalle due città autonome verso la Spagna peninsulare o verso altri Stati membri resta soggetto ai controlli di identità e alla verifica dei documenti di viaggio.
È questo il punto che viene sistematicamente oscurato nelle dichiarazioni più allarmistiche. L’ingresso a Ceuta non comporta automaticamente il diritto di accedere alla Spagna continentale né, tantomeno, di circolare liberamente nello spazio europeo. La dichiarazione specifica allegata all’adesione della Spagna al sistema Schengen prevede espressamente il mantenimento di controlli sui collegamenti marittimi e aerei da Ceuta e Melilla verso il resto del territorio spagnolo, proprio per verificare che i passeggeri siano in possesso dei requisiti necessari per l’ingresso nel territorio nazionale.
Esiste inoltre una disciplina particolare per i cittadini marocchini. Il regime Schengen prevede deroghe per il cosiddetto piccolo traffico frontaliero tra Ceuta e le province marocchine di Tétouan e Nador, mentre i cittadini marocchini non residenti in quelle province che intendano entrare nell’enclave sono sottoposti alle regole ordinarie sui visti. In determinate circostanze possono essere rilasciati visti a validità territoriale limitata, validi esclusivamente per Ceuta e Melilla e privi di efficacia automatica nel resto dello spazio Schengen.
C’è poi un’ulteriore peculiarità, spesso confusa con la questione della libera circolazione: Ceuta è esclusa dal territorio doganale dell’Unione europea. Pur essendo territorio spagnolo e soggetta al diritto dell’Unione, l’enclave beneficia di specifiche deroghe previste dal Protocollo n. 2 dell’Atto di adesione della Spagna, che esclude Ceuta e Melilla dall’unione doganale e dall’applicazione ordinaria dell’Iva.
Questo particolare regime è il risultato della storia e della collocazione geografica delle due enclave. Non significa affatto che Ceuta sia «fuori dalla Spagna» o «fuori dall’Europa». Significa che la sua integrazione nell’ordinamento europeo è caratterizzata da specifiche deroghe e asimmetrie, soprattutto sul piano doganale e della gestione della frontiera con il Marocco.
È dunque difficile comprendere, se non in una logica di forte semplificazione politica, perché l’emergenza migratoria di Ceuta venga immediatamente trasformata in un argomento per evocare la sospensione di Schengen. La questione concreta è il controllo della frontiera esterna dell’enclave e, successivamente, il controllo dei movimenti verso la Spagna peninsulare e gli altri Paesi dello spazio Schengen. Non esiste alcun automatismo per cui una persona entrata irregolarmente a Ceuta acquisisca, per questo solo fatto, il diritto di salire su un traghetto per Algeciras, raggiungere Madrid o proseguire liberamente verso la Francia, l’Italia o la Germania.
La stessa amministrazione spagnola applica concretamente questa distinzione. I provvedimenti del ministero dell’Interno hanno ribadito che il transito attraverso i valichi di Ceuta e Melilla verso il resto dello spazio Schengen è subordinato al possesso dei requisiti previsti dalla normativa europea oppure di specifici titoli autorizzativi, come quelli riconosciuti ai lavoratori transfrontalieri.
La pressione migratoria su Ceuta rappresenta naturalmente un problema reale e grave. Significa affrontare ingressi irregolari, persone vulnerabili, minori non accompagnati, strutture di accoglienza sottoposte a pressione e procedure di asilo e rimpatrio che devono essere gestite secondo la legge. Ma proprio perché il problema è reale, non c’è bisogno di deformarlo per alimentare l’allarme.
La distinzione è fondamentale: una cosa è proteggere una frontiera esterna dell’Unione europea, altra cosa è limitare la libera circolazione all’interno dello spazio Schengen. Sono due piani giuridici differenti. E nel caso di Ceuta questa distinzione è resa ancora più evidente dal regime speciale dell’enclave.
Per questo evocare il collasso o la sospensione di Schengen come risposta diretta all’arrivo di migranti a Ceuta appare non soltanto sproporzionato, ma anche profondamente fuorviante. La questione può richiedere più controlli, più cooperazione europea, più risorse e una gestione efficace delle procedure migratorie. Ma presentare Ceuta come una porta spalancata attraverso la quale chiunque entri possa poi muoversi liberamente nell’Europa continentale significa raccontare un meccanismo giuridico che semplicemente non esiste.
Il problema migratorio è serio. La speculazione politica sul problema, invece, non lo rende più serio: lo rende soltanto più confuso. E trasformare una situazione giuridica complessa in uno slogan sulla «chiusura di Schengen» significa sfruttare l’ansia generata dagli arrivi invece di spiegare ai cittadini come funzionano realmente le frontiere europee.
